政務云的概念及類型 面向政府機構，運用云計算技術提供的綜合性電子政務服務 政務云是云服務在政府領域的應用，具體而言，是指運用云計算技術，面向政府機構提供的基礎設施、支撐軟件、應用功能、信息資源、運行保障和信息安全等綜合性電子政務服務，其目的在于提高政府的公共服務水平和社會管理能力。 中國政府采取矩陣式的管理模式，即地方政府和垂直行業部門同時具有管理權限。根據牽頭單位的不同，政務云可劃分為綜合政務云和行業政務云兩類。綜合政務云由地方政府（通常為信息化主管部門）牽頭，用于承載政府的各項公共服務；行業政務云由公安、稅務、海關、人社等行業主管部門投資建設，具有明顯的行業屬性，為滿足各委辦局進行社會管理的辦公需求。綜合政務云與行業政務云之間并非是獨立的關系，由于兩者之間的數據存在交叉互通，為避免重復建設，存在由綜合政務云統籌當地委辦局需求的情況。
中國政務信息化發展歷程 “十二金”基本結束，政務云成為實現電子政務的核心手段 中國的政務信息化始于20世紀80年代，在“三金工程”的基礎上，2002年我國重新規劃了電子政務建設工作的重點，初步確立了“兩網一站四庫十二金”的基本框架�！秶译娮诱⻊�“十二五”規劃》首次提出“云計算服務優先”模式，鼓勵政務部門業務應用系統向云計算服務模式的電子政務公共服務平臺遷移，拉開了中國政務云建設的序幕。 隨著云計算的快速落地應用，為落實“十二五”規劃，2013年《基于云計算的電子政務公共平臺頂層設計指南》出臺，同年工信部確定北京市、海淀區等18個省級地方及59個市（縣、區）作為首批試點示范地區，中國政務云行業由此全面啟動，并在一系列云計算產業政策的推動下步入發展的快車道。
政務云核心價值與建設必要性 解決垂直應用的信息孤島問題，向共享協同的創新應用邁進 傳統電子政務架構在性能和安全方面能力有限，各級政府自建政務信息系統導致重復建設，且以職能部門為中心的建設思路造成各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島的問題。云計算不僅具有節省經費、彈性伸縮和系統安全的優勢，更為數據的集中、共享和開放創造了有利條件，因而在政務信息化從垂直應用向共享協同演進的過程中扮演著重要的角色。在政務云實踐過程中，政府部門往往以發展智慧政務、智慧城市、數字政府等為導向建設集約化政務云平臺，通過整合利用各類信息資源，融合大數據和人工智能技術，實現電子政務相關的創新型應用。
政務云的部署模式 平衡安全、靈活等特性綜合考慮，專有云、混合云優勢突出 考慮到對數據監管和安全可控的需求，政府機構傾向于將云服務部署在管轄范圍，針對非敏感、對外頻繁交互的系統可以選擇公有云。在行業發展初期，政務云多采用私有云的部署模式，但隨著政務系統規模擴大及“互聯網+”的快速推進，私有云在管理復雜性、可靠性和資源利用率等方面的劣勢暴露，政府機構正越來越多地采用專有云模式，尤其在面向公眾服務的系統中，通過提高架構的靈活性最大化云計算的價值，加速自身的數字化轉型�；旌显圃试S政府機構同時兼顧多種云服務的優勢，如在私有云上存儲關鍵數據，而在公有云上運行應用程序，但統一化的管理意味著必須在不同云平臺間進行整合、兼容，管理復雜性高。政府機構應當平衡安全性、靈活性、可擴展性、成本效率等各方面因素，選擇與業務需求相匹配的部署模式。
影響政務云采納的關鍵因素 對云計算的信任程度、外部環境壓力和組織自身的成熟度 目前新建政務系統大多直接上云，但存量系統中仍有很大比例沒有遷移上云。通常而言，技術、組織和環境因素是影響信息技術采納的關鍵因素。具體到政務云領域，政府對云計算技術的認知作用于政務云的信任程度，信任程度的提高有助于增加對政務云創新的期望，并減少因不確定性和風險帶來的影響。經驗豐富的領導層參與、充足的財政預算和技術人員支持代表了政府本身實施政務云的成熟度，上級部門的政策壓力、其他部門的業務協同與數據共享需求以及公眾對政府公共服務能力的期望將加速政府機構由傳統電子政務轉向政務云。不同地方政府和行業主管部門自身情況和所處環境不同，因而在政務云的采納上存在差異，但隨著政務云各方面實施條件的成熟，政務上云將是各個政府部門信息化的共同趨勢。
中國政務云的政企合作模式 政企合資公司常見于省級政務云，直接購買服務適用范圍廣 中國政務云建設遵循政府主導、企業建設運營的方式，從政府實踐來看，有成立合資公司和直接購買服務兩種。合資公司常見于省政府主導的綜合政務云項目，如數字廣東、云上貴州、湖北省楚天云等。此模式前期準備工作復雜，需要政府和核心企業達成高度一致，制定相應的政策法規，以合資公司為主體來統籌執行，并充分調動核心企業的生態圈。其優勢在于有效保證了政務云運行的穩定性和連續性，但合資公司容易陷入到組織臃腫、體制僵化、效率低下等國企病中。 政府向企業直接購買服務的方式依托于甲乙雙方的契約關系，對政府前期投入和準備工作的要求較小，可以有效縮短項目周期，適用范圍更廣。此模式下政府主導項目，鼓勵企業間的充分競爭，但相應的企業話語權有限，難以最大化自身優勢。由于通常沒有強有力的頂層設計作為保障，項目在運營穩定性上存在風險，可能受到政府換屆等因素影響而造成不連續。
中國政務云建設前期流程 集約化采購盛行，非公開招標更有利于明確需求和價格 在政務系統整合、電子政務集約化建設的要求下，政務云采購正在由過去各部門獨立的分散采購向統一的批量采購過渡，如以省級信息主管部門作為采購人，省直屬單位可直接與中標廠商簽署云服務協議，無需單獨組織采購。根據《政務信息系統政府采購管理暫行辦法》，政務信息系統采購存在公開招標和非公開招標兩種采購方式，其中非公開招標允許政府和廠商進行商務談判和磋商，可以達到需求明確、價格合理的目標。新建政務云平臺往往具有技術復雜、專業性強的特征，因而采用競爭性磋商的比例有增多的趨勢；而在當期服務期滿后，特別是擴容階段，為保證與原有項目的一致性，政府通常會選擇單一來源方式向原廠商進行采購。
中國政務云行業的商業模式 以購代建，具有流量、數據和服務機會的隱形收益 隨著政府購買服務制度的健全和完善，以購買服務代替自主建設已經成為中國政務云行業主流的商業模式。整體邏輯上，基礎設施層和平臺支撐層的云服務采用按需購買，通常會簽訂三年或五年的合同，根據各項云服務的年消耗量來進行計費；業務應用層采用整體購買服務的模式，如智慧交通、應急指揮等項目往往會進行單獨招標，但針對部分標準化程度高的應用，可以采用SaaS模式提供服務，相應的會按照使用人數、功能模塊等維度以用量計費。 對于政務云廠商而言，購買服務模式具有前期投入規模大、成本回收周期長的特點，容易造成現金流的壓力。但除了來自政府客戶的顯性項目收益外，廠商還可以依靠流量變現、數據運營等方式來實現隱形收益，并通過政務云項目在政府和社會資源方面的積累，獲得后續更多產業互聯網方面的服務機會，因而放大了政務云市場對廠商的吸引力。
中國政務云市場規模及預測 政務云規模達到527.7億元，其中八成為IaaS、PaaS層投入 2016年以來，“互聯網+政務服務”、政務信息系統整合共享等政策相繼出臺，由于政務云市場對政策的反饋存在一到兩年的滯后，2017至2019年迎來政策紅利期，2019年中國政務云市場規模為527.7億元，相比2016年的年復合增長率為28.5%。當前政務云處在從底層基礎建設向信息共享、數據融合過渡的階段，IaaS、PaaS層投入占整體市場規模的80.4%。 受到新冠疫情及經濟下行壓力的影響，2020年地方政府財政支出預算增速回落，預計政務云市場增長也將出現放緩跡象。隨著中國經濟逐步回歸到正常水平，政務云市場預期將突破千億元，到2023年整體市場規�？蛇_到1114.4億元，未來四年的年復合增長率為20.6%。
統籌共建推動綜合政務云占比提升，地級行政單位總投資規模最高 相比直接購買服務，通常而言由政企合資公司主導的統籌共建模式更有利于垂直部門的職能整合，綜合政務云的占比更高。預計在《國家政務信息化項目建設管理辦法》“統籌規劃、共建共享”原則的推動下，綜合政務云的占比將從2019年的24.6%升至2023年的31.8%。 綜合政務云包括中央和地方兩類，其中地方政務云占據絕大多數市場份額，而地方綜合政務云又可根據行政區劃的不同分為省級、地級、縣級。盡管各省級綜合政務云的平均投入更高，但廣大的地級市場實際上是綜合政務云最主要的投資來源，地方綜合政務云中由地級行政單位出資建設的比例高達54.4%。縣級方面，建設綜合政務云的比例和平均投入較低，融媒體中心與“互聯網+政務服務”邊界交叉融合，逐漸承擔起縣級綜合政務云的角色。
中國政務云產業鏈結構 總集成商負責整體規劃及建設，各分包商聚焦提供產品服務 政務云產業鏈中的需求方為各地方政府和行業主管部門，他們通常會聯合咨詢公司或設計院對項目進行頂層設計。地方政府的政務云建設涉及當地各個委辦局，一般會由經信委匯總各委辦局提出的信息化需求，進行統一的服務采購和監督管理。政務云產業鏈中的核心角色為各類建設運營方，大型項目往往總集成商來負責整體的咨詢規劃、實施建設等工作，在分得最大收益的同時需要為項目交付全權兜底。目前，主要有IT基礎設施廠商、電信運營商、公有云IaaS廠商和系統集成商四類廠商參與政務云總集成商的競爭。總集成商以整體解決方案切入市場，在承接項目后自身會提供底層基礎設施（及平臺支撐層）的建設，而將其他非優勢的服務內容進行分包，交由自己的生態伙伴或政府客戶指定的服務商來完成。各分包商的重點在于提供產品服務，因而對項目的總體把控和綜合能力沒有過多要求。
中國政務云廠商競爭要素 從云服務基礎能力出發，向生態整合、產業支撐等拓展
中國政務云產業生態 四大類主導廠商布局思路各異，競爭與合作并存 如前所述，政務云市場的主導玩家包括IT基礎設施廠商、公有云IaaS廠商、電信運營商和系統集成商四大類，這四類廠商會基于自身優勢業務提供相應的產品服務，并聯合各細分領域廠商（如稅務、人社、交通等行業垂直領域廠商及大數據、人工智能等技術提供商）共同形成政務云生態。 四大類廠商優勢各異，政務云布局思路也有所不同，如公有云IaaS廠商以IaaS服務為核心優勢，阿里云、騰訊云等背靠互聯網流量，傾向于從應用出發向下適配基礎設施資源，并以平臺方式輸出；浪潮云、華為云等基于硬件設備優勢，則優先建設基礎設施，進而向上搭建應用服務；電信運營商因其國有資本背景備受政府客戶信賴，整合和運營能力突出；系統集成商多以咨詢規劃作為牽引，從平臺建設和解決方案切入政務云。針對同類產品和服務，四大類廠商之間存在競爭，但在優勢互補的領域中合作也非常頻繁。
綜合政務云應用成果 省級政府網上政務服務能力提升，政務云應用成效顯著 網上政務服務第三方評估由國務院辦公廳開展，以推動政務服務從政府供給導向向群眾需求導向轉變為目標，對各省級政府和重點城市的“互聯網+政務服務”實際應用成效進行評估，是綜合政務云應用成果的重要參考依據。2016年以來，省級政府的網上政務服務能力整體提升，指數為“高”和“非常高”的地區比例由37.5%增長至2019年的71.9%，指數為“低”的地區首次清零，應用政務云對政務服務數據進行匯聚與共享，推動跨地區、跨部門、跨層級協同辦理的成效顯著，網上政務服務事項的覆蓋度、發布事項信息的準確度和一體化平臺應用水平均有明顯提高。
長三角、珠三角表現突出，呈現東強西弱、南強北弱的局面 近年來各地政務云應用成果的差異有所縮小，但整體來看依然是經濟發展水平越高，網上政務服務能力越強。對2019年省級政府網上政務服務能力進行聚類分析可以得出，第一、二類為指數排名前8位的省份，覆蓋了長三角、珠三角經濟區以及全國首個大數據綜合試驗區——貴州，而第五類受限于經濟水平、地理環境、基礎條件等因素，各項指標均有較大提升空間。從各地實踐來看，反映政務服務在線一體化辦理程度的在線辦理成熟度指標已然成為當前最關鍵的制約因素。政務云建設需與改革配套措施同步推進，在保證內部流程優化和數據打通協同的前提下，才能實現最佳落地效果。
影響政務云應用成果的因素 轉型需求和產業基礎創造客觀條件，高層領導推動有力執行 不同地方、行業的政務信息化轉型迫切程度不同，“十二金”時期側重垂直行業部門的應用系統建設，縱向信息化基礎扎實，現階段則由橫向的綜合政務云領銜，各地方政府著力推動一體化政務服務平臺建設。如前所述，地方經濟發展水平是影響政務云應用成果的重要因素，而財政預算與經濟規模相掛鉤，代表了政府投入到政務云的潛在資金實力。相比經濟規模，經濟結構與政務云應用成果的相關度不高，但領先的IT產業無疑可以為政務云發展提供有效支撐。 除轉型需求和產業基礎的客觀條件外，網上政務服務能力指數領先的省份背后大多由“一把手”直接推動政務云建設。從頂層設計到制度改革到執行應用，領導層的高度重視能夠作用于政務云應用的廣度和深度，讓政府不是為了上云而上云，切實發揮出政務云在促進降本增效和政府轉型方面的價值。
中國政務云行業整體發展方向 由“上云”到“云上”，數據融合與應用創新協同并進 當前政務云第一階段的基礎設施建設已經逐步完成，政府機構對于政務云的關注點開始由“上云”向“云上”轉移。不同地方政府所處的發展階段存在差異，北京、廣東、浙江等部分信息化水平領先的省市率先進入到3.0階段，大量的二線及以下地市處在1.0向2.0階段邁進的過程中�，F階段政策的重點方向集中在一體化政務服務平臺和政務信息共享協同，預計未來一段時間內，政務云市場的主要發展基調將是讓地市級政府走出“為了上云而上云”的誤區，強化以政務云推動政府職能轉變和政府數字化轉型的目標�？紤]到數據融合能夠促進應用創新，應用創新反過來又會刺激新的以用戶為中心的信息共享，并創造基礎設施的增量需求，未來政務云市場在IaaS、PaaS和SaaS層都將持續保持發展活力。
中國政務云潛力發展領域 關注區域中心城市，腰部地區有望借力數字經濟快速增長 整體來看，政務云的建設重點正在由省級政府向地市延伸。國家中心城市評選除考慮經濟實力、創新能力、國際化程度、綜合交通能力外，還要求城市能夠輻射、帶動周邊區域的發展。政務云廠商可以關注《全國城鎮體系規劃（2016-2030年）》，作為對下一階段區位選擇的參考依據。 隨著信息化基礎扎實的頭部省市增長放緩，已在頭部省市形成標桿案例的政務云廠商可以將其能力快速復制到其他腰部區域。當前信息化水平處于腰部的地市沒有歷史包袱，如能把握數字經濟機遇發揮后發優勢，基于自身產業特色引入新技術、新平臺、新模式，將有望成為未來政務云的發展高地。
中國政務云未來發展目標：數字政府 疫情考驗政府治理能力，數字政府是政務云發展的長期愿景 數字中國是數字經濟時代下國家信息化的重要戰略方向，數字政府作為其中的重要組成部分，是優化營商環境、推動社會經濟高質量發展的重要引擎。相比傳統政務信息化以職能為中心的理念，數字政府強調以數字化的公民為中心，提高政府管理效率，改善公共服務體驗。政務云以推動政府的數字化轉型為根本目標，而通過重塑政府管理、業務和技術架構打造數字政府將是政務云的長期發展愿景。 新冠疫情的爆發無疑是對政府治理能力的一場大考，各地政府與各類型廠商快速響應，積極運用數字化手段進行疫情管控�；谝咔橄赂咝У恼髤f作，可以窺見未來數字政府的形態，以政務云為支撐、大數據為驅動的實踐價值得到政府和社會的認可。與此同時，數字政府作為數字經濟的“一號工程”，能夠發揮輻射作用帶動相關產業的數字融合，并通過推動數據開放激發企業創新活力，即政府機構自身的數字化轉型將最終轉化為對數字經濟的賦能。
中國政務云競爭格局展望 在“產品+技術”和“集成+運營”兩個領域內展開競爭 政務云市場空間巨大，不同背景的廠商大多希望發揮優勢、補齊短板，向產業鏈上下游擴張。然而盲目擴張會違背企業追求利潤最大化的邏輯，政務云廠商正開始回歸自身的能力范疇，如部分公有云廠商直接中標后交由集成商負責總集成和運營服務，電信運營商與云服務商加強在云計算產品和技術方面的合作等。預計隨著政務云行業成熟度的逐漸提高，未來“產品+技術”和“集成+運營”兩個領域內的競爭區隔將更加明顯。對于“產品+技術”類廠商，業務應用層的行業經驗、數據模型可以復用，各個細分領域的集中度將有所提高；基礎設施和平臺支撐層的競爭愈發激烈，考慮到政務云的建設重點轉向數據融合和應用創新，具有云服務與其他新興技術融合能力的廠商將能夠形成競爭壁壘。對于“集成+運營”類廠商，其思路不應局限于簡單的產品輸出，而應當以咨詢規劃為牽引，提供政務云整體的解決方案。
中國政務云發展挑戰及建議 煙囪式弊病猶存，技術和政策聯動是數據共享協同的關鍵 由于各政府部門的信息化基礎不同，政務云建設存在先統后分或先分后統的情況。出于管理權力和責任的考慮，政府不愿對數據資源進行共享開放，各部門獨立建設，缺乏統一的口徑和標準，亦造成跨部門、跨地區打通協同的難度大。從全國的領先實踐來看，技術和政策對于推動信息共享、業務協同是相輔相成的，兩者缺一不可。 技術層面，引入政務數字中臺有助于整合數據技術、統一數據標準。政策方面，2020年1月發布的《國家政務信息化項目建設管理辦法》吸取既往經驗教訓，提出了“統籌規劃、共建共享、業務協同、安全可靠”的原則，明確要求共建共享項目形成統一框架，避免參建部門相互推諉；項目建設投資和運行維護經費協同聯動，從資金管理角度倒逼資源共享，有望扭轉政務信息化建設條塊分割、煙囪林立的局面。
政府數據對外開放，激發社會創新活力，釋放數字經濟價值 在2020年4月中共中央、國務院印發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中，數據正式被納入生產要素的范圍，其中推進政府數據開放共享是培育數據要素市場的重點方向之一。截至2019年10月，51.6%的省級、66.7%的副省級和24.2%的地級行政區均已推出政府數據開放平臺，地方政府數據開放平臺總數首次超過100個，比2018年同期相比增長近一倍。但在數據利用層面，實際被利用的數據集數量相對較少，目前開放數據集的主題中有近四分之一為社保就業類，數據開放的廣度有待提升。隨著數據要素市場化配置改革的推進，政府數據將由內部共享協同進一步走向面向社會的數據開放。通過融合政府數據與社會數據激發社會創新活力，將能夠最大化釋放數字經濟的價值。
事關國計民生，政務云安全合規、自主可控至關重要 網絡安全是信息時代國家安全的戰略基石，國際局勢面臨不確定性增強，逆全球化浪潮來襲，政務云事關國計民生，其網絡安全的重要性不言而喻。由網絡安全法和等級保護系列標準、電子政務安全系列標準、云計算服務網絡安全審查系列標準組成的政務云網絡安全合規體系將進一步完善優化，廠商可以通過參與標準制定，把握市場先機，而政府部門也需要和廠商協同，履行自身的安全職責。長期以來，我國在網絡核心技術和關鍵基礎設施方面受制于人，政務云廠商在滿足安全合規要求的同時，如能實現供應鏈的自主可控，將更受到政府機構的青睞。
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來源：億歐
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