何為老舊小區改造？
老舊小區改造是對存量住房進行的綜合改造，基本不涉及大拆大建。根據住建部等三部委出臺的《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，老舊小區是指城市、縣城（城關鎮）建成于2000年以前、公共設施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區。已納入城鎮棚戶區改造計劃、擬通過拆除新建（改進、擴建、翻建）實施改造的棚戶區（居民住房），以及以居民自建住房為主的區域和城中村等，均不屬于老舊小區范疇。我國從1998年才全面實施住房商品化改革，因此絕大部分的老舊小區改造對象是福利分房時期建成、尚未納入棚改的公房。
從改造內容看，主要可分為三類：一是基礎類改造，包括拆違拆臨、安防、環衛、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規整等，旨在完善基礎設施、滿足居民最基本的生活需求。二是完善類改造，包括加裝電梯、停車場、物業用房、無障礙設施等，旨在完善配套設施、提升小區整體環境。三是提升類改造，包括增加社區養老、托幼、家政、衛生防疫、助餐等，旨在提升社區公共服務水平。除基礎類項目實施統一改造外，提升和完善類可由居民菜單式選擇改造內容。
老舊小區改造與棚改、舊改均有顯著區別。從改造對象看，老舊小區改造主要針對住宅區；舊改范圍更廣，不僅包括住宅區，還涉及城市規劃布局、城市環境及道路系統等多維度更新；棚改主要針對棚戶區。從改造方式看，老舊小區改造多為存量更新；棚改多為拆除重建（改建、擴建、翻建）；舊改既包括拆除重建，也有存量改造。從參與主體看，老舊小區改造目前多為政府主導；棚改為“政府主導+國企實施”；舊改中市場主體參與較多。從補償方式看，老舊小區改造不涉及居民補償安置；舊改多為實物安置；棚改既有實物安置，也有貨幣補償。
長期看，老舊小區改造市場空間廣闊，預計可拉動投資近4.54萬億。
根據住建部摸排結果，全國2000年以前建成的老舊小區近17萬個、涉及居民上億人、超4200萬戶、建面約40億平。分區域看，根據2010年第六次人口普查數據估算，東部省市老舊小區改造規模最大，占比約52.5%；中部次之，占比約31.1%；西部最少，占比約16.5%。2020年4月國常會明確，2020年改造項目3.9萬個，涉及居民近700萬戶，比2019年增加一倍。
保守估算，老舊小區改造總投資額約4.54萬億元。我們根據老舊小區改造的三大內容分別測算：一是基礎類改造，預計投資1.2萬億元。根據《北京市老舊小區綜合改造技術經濟指標》（2017），若只考慮節能、粉刷、門窗、電、水、暖六項改造，單位建面投資金額為437.8元/平，按70%折算成全國水平，約為306.5元/平，40億平預計投入1.2萬億元。二是完善類改造，預計投資2.66萬億元。若只考慮加裝電梯和停車場，按每部電梯成本60萬元、一梯3戶、每棟6層估算，4200萬戶須加裝電梯233萬部，需要1.4萬億元；停車場按6萬元/車位、每兩戶1個車位保守估算，需要1.26萬億元。三是提升類投資，預計投資0.68萬億元。按每個小區投入400萬元、17萬個小區估算，合計0.68萬億元。
老舊小區改造短期進展不及預期，目前仍存在三大難點亟需解決：
第一，錢從哪來？目前居民出資意愿低，企業參與積極性不高，導致過度依賴財政資金，資金缺口大。
老舊小區改造尚未建立可持續的融資機制。從財政出資看，目前改造主要依靠財政資金，受當前減稅降費、加大基建投資、房地產市場降溫等影響，財政面臨巨大壓力，若仍僅靠政府一己之力，遠無法滿足改造的巨大資金需求。從居民出資看，老舊小區多建于福利分房時期，居民長期缺乏繳費習慣，且住戶多為老年人和租戶，對改造后價值提升效果缺乏感知，普遍不愿出資。從市場主體參與看，老舊小區改造投入大、周期長、收益不確定性高，若無政策支持，很難保障合理收益，企業普遍參與積極性不足。資金是改造的前提，如何吸引居民和社會資本參與，是當前亟需解決的最大難題。
第二，各方利益如何平衡？老舊小區量大面廣，涉及千萬家庭切身利益，往往眾口難調，難以達成共識。
老舊小區改造，平衡各方利益是關鍵。老舊小區改造不同于新建工程，在改造中涉及不同業主、改造主體及相關權利人等多方利益調整，一旦協調不好，將造成工期停滯或重復改造等問題。從各地改造實踐來看，改造中不可避免要面臨各方利益訴求差異，往往導致工程很難順利開工。如加裝電梯高低層利益沖突、停車場改造有車無車利益博弈、上下水管道改造各方訴求差異等，常常陷入“一人反對，全員擱置”的困境。如何滿足各方利益訴求、減少協調和磨合成本，是老舊小區改造亟待解決的第二大難題。
第三，后期如何維護？缺乏長效管理機制，改造成果很難長期維持，陷入“改造-破壞-再改造”的惡性循環。
老舊小區改造并非一勞永逸，若沒有長期維護和運營管理機制，改造效果很難長期保持。老舊小區改造，“三分建、七分管”，只有“建管并重”，才能真正惠及民生。在后續管理上，目前主要存在三大問題：一是缺乏物業公司統一管理，老舊小區居民普遍缺乏付費購買服務的習慣，導致后續管理很難推進，很快重回改造前的混亂局面；二是缺乏小區居民管理規約，無約束環境中，亂倒垃圾、違章搭建、車輛亂停、破壞植被等長期養成的惡習很難扭轉；三是缺乏業主委員會，住戶意見很難統一，后續維護工作推進緩慢。建立老舊小區改造后續長效管理機制，形成“共商、共建、共治、共享”的社會治理模式，是老舊小區改造亟待解決的第三大難題。
正文
1 老舊小區改造的發展歷程
我國早在2007年啟動了老舊小區改造，但之前重心主要聚焦棚戶區和危舊房，老舊小區改造進展緩慢。2019年以來，隨著棚改收官，老舊小區改造接棒成為惠民生、擴內需的重要手段。從2007年啟動至今，老舊小區改造主要經歷了三大階段：
一是緩慢推進階段（2007-2015年）。2007年，住建部頒布《關于開展舊住宅區整治改造的指導意見》，首次對舊住宅區改造范圍、標準及改造機制等進行規范，標志老舊小區改造正式啟動。但在之后很長一段時間，政策重心主要聚焦棚戶區和危舊房改造，老舊小區改造緩慢開展，改造內容也主要圍繞建筑節能減排和房屋維修養護，綜合性整治較少。
二是試點階段（2016-2018年）。2015年底，習總書記在中央城市工作會議上明確，要有序推進老舊小區綜合整治，徹底改變粗放型管理方式，老舊小區綜合整治上升到更高關注層面。2017年底，住建部明確在廣州、廈門等15個城市開展老舊小區改造試點。截至2018年底，試點城市已改造老舊小區106個，惠及5.9萬戶居民，老舊小區改造的政策逐步細化并趨于綜合。
三是加速階段（2019年以來）。2019年4月，住建部等三部委發布《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，首次將老舊小區改造納入城鎮保障性安居工程，給予中央補助資金支持。10月，住建部確定在“兩省七市”開始第二輪老舊小區改造試點。2020年4月，國務院常務會明確，2020年計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶，比去年增加一倍。隨著一系列政策出臺，老舊小區改造進入加速階段。
2 老舊小區改什么？
老舊小區改造主要是存量更新，不涉及拆除重建。根據住建部等三部委頒布的《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，老舊小區是指城市、縣城（城關鎮）建成于2000年以前、公共設施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區。已納入城鎮棚戶區改造計劃、擬通過拆除新建（改進、擴建、翻建）實施改造的棚戶區（居民住房），以及以居民自建住房為主的區域和城中村等，均不屬于老舊小區范疇。地方在老舊小區范圍劃定上有一定自主權。
老舊小區改造主要是存量翻新，與舊改和棚改均有顯著區別。從改造對象看，老舊小區改造主要針對住宅小區；舊改主要通過對舊城區進行重建、翻新、改造等來改變整體面貌，不僅包括居住環境，還有城市規劃布局、環境及道路系統等；棚改主要針對棚戶區。從改造方式看，老舊小區改造多為存量改造，不涉及大面積拆遷新建；棚改多為拆除重建（新建、改建、擴建）；舊改既有拆除重建，也有存量翻新。從參與主體看，老舊小區改造多由政府主導，棚改由“政府主導+國企實施”，舊改中市場主體參與較多。從補償方式看，老舊小區改造不涉及征收拆遷和居民補償安置；舊改多為實物安置；棚改既有實物安置，也有貨幣補償。
從改造內容看，主要包括三類。一是基礎類改造，包括拆違拆臨、安防、環衛、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規整等，旨在解決基礎設施老化等問題。二是完善類改造，包括加裝電梯、停車場、物業用房、無障礙設施等，旨在完善配套設施、提升小區整體環境。三是提升類改造，包括完善社區養老、托幼、家政、衛生防疫、助餐等，旨在提升社區公共服務水平。除基礎類項目實施統一改造外，提升和完善類可由居民菜單式選擇改造內容。
3 老舊小區改造影響有多大？
3.1 長期看，市場空間廣闊，預計可拉動投資近4.54萬億根據住建部摸排結果，全國2000年以前建成的老舊小區近17萬個、涉及居民上億人、超4200萬戶、建面約40億平。分區域看，根據2010年第六次人口普查數據估算，東部省市老舊小區改造規模最大，占比約52.5%；中部次之，占比約31.1%；西部最少，占比約16.5%。2020年4月國常會明確，2020年改造項目3.9萬個，涉及居民近700萬戶，比2019年增加一倍。
保守估算，老舊小區改造總投資額約4.54萬億元。我們根據老舊小區改造的三大內容，分別測算了相應的投資額。一是基礎類改造。根據《北京市老舊小區綜合改造技術經濟指標》（2017），若只考慮節能、粉刷、門窗、電、水、暖六項改造，單位建面投資金額為437.8元/平，按70%折算成全國水平，約為306.5元/平；根據試點城市實際改造情況估算，基礎類改造平均成本約300元/平。我們以300元/平、40億平待改造面積測算，預計全國老舊小區基礎設施改造需投入1.2萬億元；二是改善類改造。若只考慮電梯和停車場，按每部電梯加裝成本60萬元/部、一梯3戶、每棟6層估算，4200萬戶須加裝電梯233萬部，需要1.4萬億元；停車場按6萬元/車位、每兩戶1個車位保守估算，需要1.26萬億元。預計改善類改造需要至少2.66萬億元；三是提升類改造。若按每個小區投入400萬元、17萬個小區估算，需要0.68萬億元。因此，保守估計，老舊小區改造至少需投入4.54萬億元。而根據住建部原副部長仇保興測算結果，老舊小區改造市場空間或可達5萬億元。
3.2 短期看，進展不及預期，仍有三大難點亟需解決老舊小區改造量大面廣，但由于與群眾切身利益直接相關，在實際改造中阻力較大。目前來看，老舊小區仍有三大難點亟待解決：錢從哪來？各方利益如何平衡？后續如何維護？
3.2.1 錢從哪來？——財政壓力大、居民不愿出、企業積極性低按照“誰受益、誰出資”原則，老舊小區改造理應通過財政配資、居民出資、市場運作等多元化方式籌措資金。從目前進展看，居民出資意愿低、社會資本積極性不足、政府財政壓力大，老舊小區改造面臨巨大的資金缺口，導致改造進展緩慢、效果不及預期。
從財政出資看，地方財政壓力較大，僅靠政府一己之力很難負擔。從試點城市看，目前老舊小區改造主要是政府出資，市、區兩級政府按一定比例分擔，居民等其他渠道出資占比極低。以廣州市越秀區仰忠社區為例，總改造資金2950萬元，市財政出資1450萬元（49.2%）、區財政1490萬元（50.5%），居民僅集資10萬元（0.3%）。相較棚改，老舊小區改造不涉及拆遷重建，政府無法通過收儲閑置土地再出讓增收，這些項目本身不會帶來資金來源。
2020年突發疫情下，地方財政持續承壓。一方面穩增長、保就業需要財政發力，另一方面經濟下滑、減稅降費、土地市場降溫等大幅減少財政收入。2020年一季度，僅西藏地方公共財政收入實現正增長，其余30省市均負增長。今年老舊小區改造力度較去年增加一倍，若仍只靠政府一己之力，很難滿足改造的巨額資金需求。
從居民出資看，老舊小區住戶繳費意愿普遍較低。老舊小區多建于福利分房時期，居民長期缺乏繳費習慣。典型如“三供一業”分離移交的小區，一直以來均由企業承擔維護費用，居民普遍認為企業出資理所應當，但“三供一業”分離移交之后，居民觀念短期難以改變。此外，老舊小區住戶多為老年人和租戶，對改造后價值提升效果缺乏感知，繳費意愿很低。若居民不持續繳費，即使改造完成，后續維護也很難進行。
從社會資本參與看，由于收益很難保障，企業參與積極性較低。2019年6月，李克強總理在國務院常務會上明確，要運用市場化方式，吸引社會力量參與。同年7月，住建部副部長黃艷在國務院政策例行吹風會上強調，要采取“居民出一點、社會支持一點、財政補助一點”籌措資金。
社會資本參與積極性較低，主要有四大原因：一是政策風險高，企業參與改造，預期能利用閑置公共區域開展經營反哺改造投入，但按照財政部規定，公共用房屬于財政，原則上由市政統一收回，不允許對外經營；二是物業費回收難度大，老舊小區居民長期缺乏繳費習慣；三是盈利空間小，老舊小區住戶多為低收入群體，管理利潤低；四是不涉及容積率變化，企業無法通過配建商品房覆蓋投入成本。
3.2.2 各方利益如何協調？——眾口難調，很難達成一致
老舊小區改造，平衡各方利益是關鍵。老舊小區改造不同于新建工程，在改造中涉及不同業主、改造主體及相關權利人等多方利益調整，一旦協調不好，往往造成工期停滯或重復改造等問題。從各地改造實踐來看，改造中不可避免要面臨各方利益訴求差異，很難一碗水端平，往往導致工程很難順利開工。
有的想保基礎，有的需要提升；底層不讓加裝電梯，高層不讓整改管道；沒車的不讓改停車位。由于涉及切身利益，居民往往都不愿妥協，常常陷入“一人反對，全員擱置”的困境。根據各地實踐，加裝電梯、上下水管道及停車場是老舊小區改造中最難協調的環節，不僅導致工期延誤，有的甚至直接造成項目停滯。
（1）電梯怎么加？——高層最積極、低層不愿意高低層住戶意見不統一。高層住戶最積極，主要在于加裝電梯后生活便利性提高，同時帶來10%-30%左右的房屋升值；低層住戶不愿意，加裝電梯不僅帶來噪音污染、占用綠地、遮擋采光等問題，還會造成一二層住房貶值。根據物權法規定，改建、重建建筑物及其附屬設施，應當按總建面2/3以上且總人數2/3以上業主同意，但實際操作中，常常陷入“一戶反對、全樓擱置”的困境。
（2）上下水怎么改？——全員同意難度大老舊小區多建于2000年以前，基礎設施嚴重老化、上下水管腐蝕生銹，經常出現堵塞漏水、反臟水等問題，是老舊小區改造的重點之一。由于不同居民利益很難協商一致，導致實際改造時阻力較大。
高低層利益沖突。樓層越低，受上下水管堵塞影響越明顯，改造意愿越強。由于上下水改造必須入戶，改造期間（10-15天左右）要求業主在家，且會產生噪音污染、破壞裝修、停水、甲醛污染等問題，高層住戶改造意愿往往較低。
全員同意難度較大。根據現有規定，上下水管道改造必須經過每個單元所有住戶簽字同意才可開展，但往往很難實現。主要在于：一是老舊小區住戶多為租客，改造時聯系原業主簽字難度大且耗時長。以北京市朝陽區勁松小區為例，由于聯系不上部分業主簽字同意，導致上下水改造一直被擱置。二是住戶訴求不同，裝修較好的擔心施工破壞裝修，有孩子的擔心噪音影響孩子學習，有孕婦的擔心甲醛影響胎兒發育，導致很難協商一致。以北京市朝陽區勝古北里小區為例，因19戶居民遲遲不簽字，導致工期延誤、政府專項撥款資金面臨被收回風險。
（3）停車場怎么修？——無車有車利益博弈隨著汽車保有量持續上升，老舊小區“停車難”問題愈發嚴重。1970-2018年，居民千人汽車保有量從0.5輛/千人增至172輛/千人。但在1994年前，由于未預見家庭汽車保有量的大幅上升，我國住宅建筑標準中未要求配建停車位，此后雖逐步增加，但2000年前基本以1:10的比例配建。根據2015年人口普查數據，41.44%的家庭戶居住在2000年以前建成的房子里，“停車難”問題突出，亟需得到改善。
配建停車場作為老舊小區改造改善類項目，旨在改善居民“停車難”問題。目前已有河南、浙江、福建等十多個省市將其作為老舊小區改造的重點，但實施中仍面臨巨大阻力。
一是改造資金過度依賴財政。以立體停車庫為例，平均每個車位造價在6-20萬，很難完全依靠財政出資。但目前一些建成的停車場投資回收期長達30年，疊加老舊小區居民繳費意識較差，投資收益不確定性更高，企業參與積極性低。而居民長期習慣搶占公共道路停車，出資意愿較低，導致當前改造過度依賴財政資金，整體進度緩慢。
二是居民意見很難協調一致。目前各省市停車位改造慣用做法是對道路、綠化等進行重新規劃，利用小微地塊、邊角地、部分綠化地來增加停車位。如合肥綠怡居小區，通過對部分綠化進行地面硬化改造，常設車位從不到500增至1100個。但由于不同年齡業主訴求不同，老年人青睞增設綠地和公園，年輕人停車位需求更大；有車和無車家庭意見也很難統一，導致實際改造時常有沖突。以長沙市岳麓區八方小區為例，政府出資將一塊綠地改造成停車庫，但因部分居民反對而終止，小區內停車難、停車亂問題仍未解決。
3.2.3 后續如何維護？——缺乏長效管理機制，改造效果很難保持
老舊小區改造并非一勞永逸，若沒有長期維護和運營管理機制，改造效果很難長期保持，容易陷入“改造-破壞-再改造”的惡性循環。老舊小區改造，“三分建、七分管”，只有“建管并重”，才能真正惠及民生。從后續維護看，目前主要存在三大問題：一是缺乏物業公司統一管理，老舊小區居民普遍缺乏付費購買服務的習慣，導致后續管理很難推進，很快重回改造前的混亂局面；二是缺乏小區居民管理規約，無約束環境中，亂倒垃圾、違章搭建、車輛亂停、破壞植被等長期養成的惡習很難扭轉；三是缺乏業主委員會，住戶意見很難統一，后續維護工作推進緩慢。建立老舊小區改造后續長效管理機制，形成“共商、共建、共治、共享”的社會治理模式，是老舊小區改造的重要環節，也是當前亟需解決的問題。
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來源：億歐
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